La Ley Orgánica de Aduanas

POLÍTICAS PUBLICAS PARA LA INTEGRACIÓN ADUANERA EN EUROPA

ARTICULO 6

Problemas para el Establecimiento de una Política Comercial Común en el Marco de un Modelo de Integración Abierta: el caso del MERCOSUR

Abril de 2006 | Boletín #27

La Ley y el Sistema Aduanero Automatizado: un desfase penal La Ley Orgánica de Aduanas previó en su artículo 121 las sanciones que deben ser aplicadas ante la comisión de diversas infracciones relacionadas con el ejercicio de las actividades de los Auxiliares de la Administración Aduanera. Aunque la norma citada fue modificada por la reforma legal efectuada en 1998, mantiene en su esencia las mismas características de tipicidad que figuraban en la Ley que había sido promulgada dos décadas antes, ya que esa modificación fundamentalmente se concretó a incorporar la Unidad Tributaria como base para cálculo de las mencionadas sanciones. Esto significa, para decirlo en términos sencillos, que el vigente artículo 121 de la Ley continúa haciendo referencia a una manera tradicional de actuación de los Auxiliares ante la Administración Aduanera y que, por tanto, ya no puede ser esgrimido para reprimir ciertas conductas derivadas de la aplicación de modernos sistemas aduaneros provistos de normas jurídicas de reciente data que, como es natural y como ocurre con las relativas al sistema aduanero automatizado, se alejan un tanto de dicha manera tradicional de hacer las cosas. En este orden de ideas, podemos ver cómo la Ley (artículo 20) obliga a los porteadores a registrar o consignar en la aduana los manifiestos de carga a más tardar el día de llegada o salida del vehículo, mientras que a los demás operadores de transporte les otorga un día hábil adicional a esa llegada para efectuar el aludido registro. De su lado, el vigente Reglamento parcial de la Ley Orgánica de Aduanas relativo al Sistema Aduanero Automatizado ratifica la obligación en la cual se encuentran los transportistas o porteadores y los consolidadores de registrar en la aduana los correspondientes manifiestos de carga, agregando la obligación de registrar también los manifiestos de encomienda. Ya el Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas promulgado en mayo de 1991 había obligado a los porteadores a presentar también copias de los conocimientos de embarque (incluidos los “master” de la carga consolidada), de las guías aérea y de las guías de encomienda (ver sus artículos 65 y siguientes), mientras que a los consolidadores los obligó a presentar copias de los conocimientos de embarque “house” (ver artículo 84). Pero el viejo Reglamento de 1991 hacía referencia a la entrega o consignación física y registro de los papeles en los cuales se vertió la información del caso y que configuraban los documentos exigidos, mientras que el nuevo Reglamento consagra un mecanismo de actuación sustitutivo del papel mediante el cual ya no se hace entrega de escrito o documento alguno a la aduana, puesto que esta recibe una información suministrada por vía electrónica. La Ley fue lo suficientemente amplia cuando, en el artículo 20 antes mencionado, habló simplemente de “registrar” en la oficina aduanera los manifiestos de carga: al no diferenciar esta norma sobre el tipo de registro al cual refería, permitió incuestionablemente la utilización de la vía electrónica, ya que esta vía genera a su vez un registro electrónico. Sin embargo, esa misma amplitud legal no se nota cuando acudimos al régimen de sanciones relativas a las infracciones cometidas por los auxiliares de la Administración Aduanera. La letra a) del artículo 121, por ejemplo, expresa: “Cuando no entreguen oportunamente a la aduana alguno de los documentos exigidos en esta Ley o su Reglamento…” Como se ve, esta redacción ya no permite interpretar que dentro de su presupuesto legal están incluidos también los incumplimientos relativos a transmisiones electrónicas de datos, pues al haber utilizado el legislador la expresión “entreguen” (y no la de “transmitan”) y mencionado específicamente los “documentos” exigidos (sin referir a los “datos” o a la “información” requerida), limitó la aplicabilidad de la sanción a los mecanismos tradicionales de actuación consistentes en la presentación de papeles o escritos a la oficina aduanera. Similar interpretación cabe en cuanto a la multa consagrada en la letra c) del mismo artículo 121, dado que ahí se habla de “bultos de más o de menos, respecto de los anotados en la respectiva documentación”. Si a lo expuesto agregamos que las sanciones en referencia deben ser interpretadas en forma restrictiva, puesto que están regidas por el principio de legalidad consagrado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución (Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes), llegaremos también a la conclusión arriba vertida: las multas citadas no pueden ser aplicadas ante incumplimientos relacionados con el Reglamento relativo al Sistema Aduanero Automatizado, no sólo porque este instrumento no constituye una “ley” en el sentido empleado por el constituyente (acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador, según el artículo 202 de la Constitución), sino porque tampoco podría ser aplicado retroactivamente para ampliar el contenido de una norma preexistente como lo era el artículo 121 de la Ley Orgánica de Aduanas, norma que, por añadidura, ostenta rango jurídico superior y mal podía ser reformada mediante simple Decreto. Por ello nos ha llamado la atención el contenido del artículo 9º del indicado Reglamento relativo al Sistema Aduanero Automatizado: allí se indica que si la fecha de registro electrónico del manifiesto de carga o encomienda fuese posterior o extemporánea, los infractores “serán objeto de la sanción prevista en la Ley Orgánica de Aduanas”. En primer lugar, no correspondía al Reglamento indicar cuándo procede la aplicación de una sanción prevista en la Ley, ya que, como vimos, en materia penal la Ley debe hablar por sí sola, sin necesidad de muletas reglamentarias. En segundo lugar, este artículo obviamente hizo alusión a la multa prevista en la letra a) del artículo 121 de la Ley, multa que como vimos es inaplicable en los casos de transmisiones electrónicas o mecanismos sustitutivos del papel. La reforma legal de 1998 tuvo el claro objetivo de consagrar diversas sanciones por infracciones cometidas con motivo de la utilización del sistema informático por parte de los operadores aduaneros. Fue así como se concibió y redactó un nuevo artículo sin precedentes en nuestra legislación aduanera: el vigente artículo 122. En esta norma debieron consagrarse todos los tipos de infracciones relativos a dicha utilización del sistema informático, ya que entonces no se tuvo la previsión de adecuar el viejo artículo 121 a las respectivas innovaciones tecnológicas. Pero ese nuevo artículo 122 fue abiertamente deficiente y en modo alguno previó lo referente a las transmisiones electrónicas de datos de manifiestos de carga o de encomienda, B/L, conocimientos o guías. En síntesis, la deficiencia técnica que hoy denota nuestra Ley Orgánica de Aduanas en materia de sanciones relacionadas con el uso del sistema aduanero automatizado no debe, a nuestro juicio, ser subsanada mediante mecanismos extensivos o forzados de interpretación de las normas hoy en vigor. Esgrimir, por ejemplo, el literal f) del artículo 121 (impedir o retrasar el ejercicio de la potestad aduanera) para sancionar a los auxiliares en los casos comentados en párrafos anteriores, constituiría una manifiesta arbitrariedad, pues aparte de que la potestad aduanera se ejerce a plenitud y cabalidad sobre la mercancía ya llegada a zona primaria, bajo control fiscal y en régimen de prenda legal, la norma eventualmente aplicable a las infracciones relativas al sistema aduanero automatizado, como dijimos, no es otra que el artículo 122 y no el 121 de la Ley. Esperamos, pues, que la nueva legislación aduanera subsane definitivamente las deficiencias anotadas mediante normas claras, precisas y completas que rechacen de una vez por todas la incidencia de la arbitrariedad, las componendas y esa voracidad fiscal que hoy pretende ser disfrazada en el tan conocido como desprestigiado “cumplimiento de metas de recaudación”. Autor: Marco Antonio Osorio Ch.